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为加强财政支出绩效管理，提高财政资金使用效益，根据《中共湖南省委办公厅湖南省人民政府办公厅关于全面实施预算绩效管理的实施意见》(湘办发〔2019〕10号)、常德市鼎城区财政局《关于印发2019年绩效管理任务的通知》(常鼎财发〔2019〕4号)等文件，恒信弘正会计师事务所接受鼎城区财政局委托，对常德市鼎城区2018年度环卫清扫市场化项目(以下简称“区环卫清扫市场化项目”)进行了绩效评价，现将评价情况报告如下： 一、项目基本情况 (一)项目概况 根据《中共常德市鼎城区委常委会议纪要》(2013年第17号)会议精神，同意在全区范围内实施环境卫生市场化改革，以公开招投标方式选择具有专业资质和先进管理经验的保洁服务公司，对江南城区环境卫生的清扫保洁、垃圾清运和设施清洗等实行市场化运作。项目于2014年开始启动，项目实施单位鼎城区环境卫生管理处(以下简称区环卫处)。 2015年1月区环卫处以大湖路为界分东西两个片区进行了公开招标，东莞市家宝园林绿化有限公司(以下简称家宝园林)、深圳市剑峰清洁服务有限公司(以下简称剑峰公司)分别中标东西片区保洁公司，服务期限三年(2015年4月1日-2018年3月31日)，合同每年一签。家宝园林与区环卫处同时签定补充合同，明确东片区保洁业务交由其控股子公司常德市家宝环境服务有限公司(以下简称家宝环境)管理运营，相关权利义务均由家宝环境履行，2018年7月家宝环境更名为常德市启萌环境服务有限公司(以下简称启萌环境)。根据2015年鼎城区第20次区长办公会议纪要，2016年7月斗姆湖街道纳入市场化清扫，深圳市剑峰清洁服务有限公司中标斗姆湖片区保洁公司，合同期限2016年7月15日至2018年3月31日。至此，区环卫清扫市场化项目包括东片区、西片区和斗姆湖片区共三个片区。 2018年1月23日鼎城区人民政府第153次会议纪要《关于环卫清扫、清洁市场化服务采购项目延期问题的会议纪要》决定，鉴于全区城乡垃圾一体化处理工作已启动，同意环卫清扫市场化服务采购项目按原合同标准顺延一年。根据环卫清扫保洁作业承包合同，2018年区环卫清扫市场化项目年初预算2,046.85万元。 (二)项目绩效目标 1. 项目绩效总目标 鼎城江南城区实施环卫清扫市场化，培育有序竞争、高效运转的环卫服务市场，通过统一规划，科学有序地开展城区环境卫生作业。不断提升江南城区环境卫生管理水平，确保江南城区主次干道清扫保洁质量，垃圾清运及时，为全区人民创造干净、整洁、舒适的人居环境，提升整体城市形象，提高居民生活质量。 2. 项目具体绩效目标 通过本项目实施，分三个片区对江南城区范围内主次干道、人行道、车行道、绿化带等进行日常清扫保洁，实现环境卫生工作规范化，保证区域内环境卫生质量。具体目标细化如下： (1)道路、绿化带清扫面积。总面积3,559,063.20㎡，其中：东片区1,439,360㎡、西片区1,987,459.20㎡、斗姆湖片区132244㎡。 (2)洒水降尘主次干道长度。总长度65.44公里，其中：东片区28.214公里、西片区29.83公里、斗姆湖7.395公里。 (3)主次干道人行道清洗面积。东西片区共445154㎡，其中：东片区211132㎡、西片区234022㎡(斗姆湖片区无此项服务)。 (4)清扫保洁质量。清扫质量达到《常德市环境卫生作业规范和质量标准》《江南城区环卫清扫保洁作业考核办法》《江南城区道路机械化作业考核办法》规定标准，区车行道、人行道、非机动车道、绿化带路面整洁、无垃圾、排水口清洁；果皮箱外表干净、垃圾不外露。保洁公司每月考评得分≥95分。 (5)清扫保洁时效。每天清扫保洁时间20小时(4：00-24：00)；早上普扫工作夏秋季7:00前完成、冬春季7:30完成；街道洒水主次干道每天不少于3次；街道冲洗每天一次，夜间作业；人行道清洗主次干道每周一次、其他路段每半月一次，夜间作业。 (6)成本控制。总成本控制在合同价2046.85万元内，其中：东片区840.34万元、西片区1132.98万元、斗姆湖片区73.53万元。 (7)效益目标。创造舒适人居环境、提升城市形象、增加人员就业机会；保证区域内道路环境卫生状况良好，年度全市四区考评排名前三。 (8)服务对象满意度。市民对项目满意度达到90%以上。 二、项目单位绩效报告情况 区环卫处对常德市鼎城区环卫清扫市场化项目绩效进行了自我评价，对项目基本情况、绩效目标、资金管理使用情况、项目组织实施情况、项目绩效情况、存在问题及建议等进行了分析说明，自我评价得分95分，自评结果为“优”。 三、绩效评价工作情况 恒信弘正会计师事务所接到鼎城区财政局委托后，成立了绩效评价小组，结合项目实际情况制定了绩效评价方案。根据项目特点，本次评价主要采用比较法和公众评判法评价。执行的主要工作步骤为：听取项目情况介绍；收集查阅项目立项、政府采购、业务合同、工作日志等业务资料；审查项目资金收支情况；对东莞环境、剑峰公司车辆和人员配置、业务开展、管理制度等情况现场检查；实地查看了鼎城路、玉霞路、桃花源路等12条主要路段环卫清扫情况；随机选取300位市民问卷调查；与区财政局主管科室、项目单位沟通交流，综合分析形成本项目绩效评价报告。 四、绩效评价指标完成情况 (一)项目资金情况 1. 项目资金到位情况 2018年区环卫清扫市场化项目资金到位2046.85万元，由鼎城区财政局根据合同金额按月拨付到区环卫处。年初预算资金到位率100%。 2. 项目资金使用情况 2018年区环卫处累计使用项目资金2046.85万元，具体明细为：西片区保洁费1129.01万元、东片区保洁费846.11万元、斗姆湖片区保洁费71.73万元。项目资金收支总额相等，年末无资金结余。 详见附件1：2108年常德市鼎城区环卫清扫市场化项目资金收支汇总表。 3.项目资金管理情况 区环卫处制定了单位通用的《专项资金管理办法》，适用本单位所有专项资金。对环卫清扫市场化项目实行了专帐核算，分东片区、西片区、斗姆湖片区三个子项明细核算，完整地反映了项目资金收支情况。区环卫处考评办每月对三个片区清扫质量考核评分，以综合评分结果做为按月拨付资金的依据。款项支出经考核办主任、业务分管领导和单位一把手审核后，由区财政局集中拨付。项目资金核算完整，审批手续齐全，但没有本项目专门的资金管理办法，资金管理制度有待完善。 (二)项目组织实施情况 区环卫处制定了《项目管理制度》，与中标保洁公司每年签定一次环卫清扫保洁作业承包合同，合同中明确了承包方应配备的人员、车辆和清扫质量要求，规定以《江南城区环卫清扫保洁作业考核办法》《江南城区道路机械化作业考核办法》《常德市环境卫生作业规范和质量标准》做为项目质量标准和考核标准。 区环卫处成立了清扫保洁工作考核办，专门负责保洁公司清扫业务的监督管理，考核办下设三个考核中队，即东片区考核中队、西片区考核中队和夜间考核中队，东西片区考核中队分别对东西片区保洁公司白天清扫保洁工作进行量化考核，夜间中队对夜间清扫保洁工作和机械化作业情况进行监督。同时区城管局派出网格员上路巡查，将发现的清扫质量问题上传到智慧城管系统终端，区环卫处考核人员将上传的终端信息通过手机拍照、电话、微信群等方式通知保洁公司迅速处理，并逐一销号。项目实施过程中存在清扫工作不到位、质量考评不严格等问题，总体来说，项目管理情况有待加强。 (三)项目目标完成程度 (1)道路、绿化带清扫面积。总面积3559063.20㎡，其中：东片区1439360㎡、西片区1987459.20㎡、斗姆湖片区132244㎡。目标完成率100%。 (2)洒水降尘主次干道长度。总长度65.44公里，其中：东片区28.214公里、西片区29.83公里、斗姆湖7.395公里。目标完成率100%。 (3)主次干道人行道清洗面积。东西片区共445154㎡，其中：东片区211132㎡、西片区234022㎡(斗姆湖片区无此项服务)。目标完成率100%。 (4)清扫保洁质量。区环卫处考核办的考评结果显示，东西两片区除12月份外,1-11月份考核办的考评分数均为95分以下，每月均有不同程度的清扫质量未达标情况。评价人员现场查阅了2018年区环卫处对保洁公司清扫工作的检查台帐，累计发现665处垃圾堆、59处垃圾桶满溢流、39处未清扫、14起环卫工人脱岗、5起环卫工人坐岗、2起环卫工人未穿工作服等现象。清扫保洁质量目标未完成。 (5)清扫保洁时效。评价人员现场查阅了2018年区环卫处对保洁公司清扫工作的检查台帐，累计243例未按时完成普扫工作；洒水车作业、人行道清洗无检查台帐记录，无法确定完成及时性。清扫保洁时效目标未完成。 (6)成本控制。实际支出总额2046.85万元,其中：东片区846.11万元、西片区1129.01万元、斗姆湖片区71.73万元，实际支出未超过目标成本。区环卫处将因清扫质量不达标扣取的保洁费用于合同之外的其他环卫工作。成本控制目标已完成。 (7)项目效益。创造了舒适人居环境、提升了城市形象、增加了379位人员就业机会；区域内道路环境卫生状况较好，年度全市四区考评排名第四。效益目标未完成。 (8)服务对象满意度。现场调查的市民对项目满意度90.16%。目标已完成。 详见附件4：常德市鼎城区环卫清扫市场化项目绩效目标完成情况表。 (四)项目绩效情况 项目实施后，通过保洁公司规范化清扫，全面改善江南城区卫生状况，为城区居民创造了舒适的生活工作环境，有效提升了城市形象，主要绩效表现为： 1. 改善了人居环境。本项目对江南城区范围内主次干道、人行道、车行道、绿化带等进行日常清扫保洁，城区环境卫生状况逐年改善，为城区市民创造了整洁、干净、舒适的人居环境，提高了市民生活质量，提升了市民幸福指数。 2.提升了城市形象。常德市多年来连续评为“国家卫生城市”，2018年鼎城江南城区与常德江北城区、常德经开区、柳叶湖渡假区一起，在“国家卫生城市”复检过程中，按照要求和标准有针对性地开展城郊结合部、城中村、农贸市场等重点区域和部位的环境卫生整治，助力常德市顺利通过2018年“国家卫生城市”复检，蝉联“国家卫生城市”称号。进一步巩固了城市形象，彰显城市品位。 3. 增加了人员就业。剑峰公司和启萌公司现有清扫工人合计379人，大多为鼎城区区域内或周边下岗人员、附近村民等，环卫清扫市场化项目为这些人群提供了较好的就业机会，为政府解决了一定就业负担，也利于社会稳定。 4.促进了生态环境改善。项目的实施在一定程度上改善了环境卫生状况，提升了空气质量，符合十九大提出的“五位一体”战略思想和绿色发展理念，为建设“资源节约、环境友好、生态良好”的三型社会和生态文明建设作出了一定贡献。 五、综合评价情况及评价结论 经综合评价，该项目得分85.16分，评价等级为“良”。得分明细如下： (一)项目投入总分17分，实得17分。 (二)项目过程总分33分，实得25.5分，扣7.5分，扣分明细： 1.《项目管理制度》欠完善，扣1分。 2. 2017年新增区域未通过政府采购程序扣0.5分；承包合同、协议欠完善扣0.5分；未按合同要求配置清扫人员和车辆各扣1分。共扣3分。 3.检查台帐欠完善扣1分；考评过程不透明扣1分；考核办法执行不严格扣1分。共扣3分。 4. 资金管理办法欠完善扣0.5分。 (三)项目产出总分25分，实得19.66分，扣5.34分，扣分明细： 1. 清扫质量不达标，扣2.91分。 2. 清扫时效不达标，扣2.43分。 (四)项目效果总分25分，实得23分，扣2分，扣分明细： 1. 2018年全市四区环卫考评排名未达目标，扣2分。 详见附件4：财政支出绩效评价指标评分表。 六、存在的问题 (一)管理制度欠完善 1. 资金管理制度欠完善。区环卫处制定的《专项资金管办法》过于简单，环卫清扫项目资金额度超过2000万元，未与财政局共同制定专门的资金管理办法，未对资金具体审批流程、资金支付与考评结果对应细则等做出详细规定。 2. 项目管理制度欠完善。项目管理制度未对考核办工作日志台帐记录要求、暗检或市民举报情况处理要求、智慧城管系统信息处理情况等做出具体规定，在项目组织实施、考核标准等方面，缺少制度保障和约束。 (二)合同管理欠规范 1、 合同内容欠完善。斗姆湖片区和西片区清扫保洁服务承包合同中,未具体明确保洁公司需配置的人员、清扫车辆数。对人员和车辆设施无明确规定，清扫工作没有基本保障。 2、合同配置不到位。一是清扫人员配置不到位，东片区保洁作业承包合同要求保洁员不少于272人，2018年末保洁公司清扫人员191人；西片区的保洁作业承包合同要求保洁员不少于238人(不包括新增面积)，2018年末保洁公司清扫人员188人，人员配置未达合同约定数量，人员保障严重不足。二是清扫车辆等工具配置不到位，西片区保洁作业承包合同要求配置斗车130台、实际配置110台；东片区保洁作业承包合同要求配置清扫车9台、实际配置7台，要求配置斗车150台、实际配置118台。清扫人员和清扫设备未满足原始清扫面积需求的情况下，每年还不断新增范围，特别是剑峰公司， 2017年新增了西片区732821.2㎡和斗姆湖片区132244㎡清扫任务，清扫人员和清扫设备未配套增加。三是东、西片区保洁公司各有一台洒水车和一台清扫车无牌作业，系区环卫处以前的旧车辆，保洁公司反映因购买手续不齐全、排放标准不达标，无法上牌。清扫人员和清扫车辆等基本配置不充分，势必影响环卫清扫质量。 (三)质量监管不到位 1. 台帐记录欠完善。一是台帐建立不完整，区环卫处只建立了东西片区道路清扫检查台帐，无道路机械化作业检查台帐记录、斗姆湖片区作业质量检查台帐和智慧城管电脑终端信息台帐，无法了解上述相关业务实施情况是否达标。二是已建立的台帐记录不完善，区环卫处西片区道路清扫检查台帐1月份1\6\13\14\22\26-31日共11天、12月份8\16\30\31日共4天无检查记录，检查台帐未记录管理员姓名；东片区道路检查清扫台帐5月份1\30\31日、7月份的30\31日无检查记录，东片区4-12月的检查台帐记录无复查时间、复查效果记录。 2.考核办法执行不严格。一是考评结果欠合理，考核办法规定“考评得分95分以下，每分扣1000元；每月考评采用百分制，考核办分数占20%、暗检分数占20%、电脑终端分数占20%、明检分数占40%”，每月实际考评时，只使用了考核办的分数，并以考核办的得分做为月度综合得分，未考虑明检、暗检、电脑终端等其他3类考核情况。市城管办提供的2018年全市四区城市管理考评情况通报显示，鼎城区每月环境卫生明检、暗检综合得分均在95分以下。二是奖惩措施未兑现，《江南城区环卫清扫保洁作业考核办法》规定“每月末对保洁公司按分数排位,排末位的公司罚5000元,连续2次排末位的公司罚10000元,连续3次排末位的公司罚20000元"，实际未对保洁公司按分排位考核，兑现奖惩。 3、考评结果不透明。区环卫处每月对保洁公司出具了考核办的情况通报和扣分表，但未提供扣分明细的具体组成(扣分总额与检查工作日志不一致)，检查时间、哪条道路、扣分原因等均未反映，考评过程流于形式，如斗姆湖片区10月份扣13.5分(20%权重即2.7分)、西片区9月份扣39.4分(20%权重即7.88分)、东片区1月份扣32.3分(20%权重即6.46分)，均未提供详细的扣分内容。 (四)政府采购未落实 2017年起因新增道路导致清扫面积增加789566.2平方米，鼎城区财政投资评审中心核定清扫费441.70万元，区环卫处未通过招投标程序，直接将新增业务与原片区的保洁公司签定业务合同(西片区409.05万元、东片区32.65万元)，未依规实施政府采购。 (五)产出效果不达标 区环卫处检查台帐反映保洁工作存在多项清扫工作不达标问题，主要表现有：665处垃圾包、59处垃圾桶满溢流、39处垃圾未清扫等清扫质量不合规、14起环卫工人脱岗、5起环卫工人坐岗、2起环卫工人未穿工作服、243起完成普扫工作不及时、2018年全市四区环卫工作综合考评排名第四。 评价人员现场随机查看了鼎城路等12条主次干道及周边大街小巷的环卫清扫情况，也发现多处清扫不到位情况：大湖路、永安路临街门面有垃圾堆积3处；大湖路1处、鼎城路5处、善卷路1处、建新路1处果皮箱不整洁(餐馆、农贸、烧烤处的)；红云路2处大垃圾箱已满未及时运送;金霞路1位环卫工人直接将垃圾倒入绿化带;桃花源路2处白色垃圾;桃花源路3处果皮箱门未关闭;杨家港路2处、阳明路1处未按时完成普扫工作;隆阳路白天冲洗道路;西站路2处树下垃圾堆；斗姆湖镇319国道2处垃圾堆、道路两边灰尘多未及时洒水、1处垃圾箱已满未清理、水果摊边2处垃圾堆放。 七、建议 (一)完善制度建设 环卫清扫市场化做为资金额度较大的经常性项目，建议区财政局与区环卫处联合制定本项目专门的资金管理办法，对资金支付审批具体流程、质量考评扣款细则、发票开具等做出详细规定。 完善项目管理制度，对业务合同的管理、检查台帐的记录标准、终端信息处理等做出具体规定，为项目组织实施提供完整的制度保障。 (二)规范合同管理 1. 完善合同条款。规范全区清扫保洁服务承包合同模版(禁止有的繁有的简)，所有承包合同都应按清扫面积明确保洁公司需配置的人员、车辆数。前述合同主要条款欠完善的，区环卫处应在3个月内与保洁公司签订补充协议，并责令保洁公司将人员、车辆和工具配置到位,为清扫服务质量提供基本保障。 2. 严格合同执行。保洁公司的清扫人员、清扫车辆和斗车等配置到位是搞好环卫清扫的基础条件，直接影响着清扫服务质量，前述保洁公司未按合同要求配置到位的，区环卫处应责成保洁公司60天内按标准配置到位，区环卫处组织专人验收，确保环卫清扫质量。保洁公司无牌作业的洒水车和清扫车，应禁止上路作业。 (三)强化考评监管 1. 完善检查台帐。一是建立各类清扫业务检查台帐，全面反映每天清扫质量督查情况，建议区环卫处自本评价报告之日起，加大机械化清扫和斗姆湖片区清扫质量检查力度，建立道路机械化作业检查台帐、斗姆湖片区作业质量检查台帐、智慧城管电脑终端信息处理台帐，真实完整地反映环卫清扫检查情况，做为保洁公司业务考评的得分依据。二是完善台帐记录，区环卫处做为环卫清扫项目主管单位，每天的检查台帐应有完整、连续的检查记录，签署管理员姓名，禁止漏记、少计或不计。 2.落实考核办法。一是严格按照现有考核办法规定的考评体系对保洁公司实施考评，以明检、暗检、电脑终端、考核办四类实际分数和分别权重计算保洁公司各月实际综合得分，做为当月保洁费用结算依据。前述未按考核办法要求考评的，区环卫处应重新计算保洁公司2018年各月综合评分，该扣减的保洁费从2019年保洁费中直接扣取。二是兑现排名奖惩，在准确计算保洁公司各月综合评分的基础上，按《江南城区环卫清扫保洁作业考核办法》的规定每月对保洁公司按分数排位,兑现奖惩条款。 3、公开考核过程。区环卫处考核办应汇总保洁公司的检查扣分明细，形成详细的月度扣分汇总表，做为考核办情况通报的依据，使评分结果公开透明。 (四)落实政府采购 按鼎城区政府采购要求，服务类项目金额10万以上应执行政府采购程序。前述2017年新增的441.70万元清扫业务，鼎城区环卫处应按政府采购程序选取合理供应商，保证采购过程合理合规。 (五)提高产出效果 鉴于本项目存在的清扫质量不达标、清扫时效不及时等问题，保洁公司应加强内部清扫作业管理，加强员工业务培训，区环卫处要加大对保洁公司清扫工作监管力度，严格落实质量考评工作，提高清扫质量。建立淘汰机制，适时引入新的供应商，竞争创新。区环卫处应充分吸纳现场调查问卷市民所反映的意见，以微信公众号、车身广告等方式让市民知晓环卫清扫质量投诉电话，加大市民素质宣传教育、减少乱扔垃圾，多方合力全面提升环卫清扫效果。 (六)绩效评价结果应用建议 本项目评价结果为“良”， 区环卫处在项目实施过程中存在监管工作不到位、管理制度欠完善、财务管理欠规范等诸多管理问题。保洁公司存在人员设备配置不到位、多处清扫质量不达标不及时等问题。保洁公司应主动作为，严格按照合同约定的作业要求实施清扫；区环卫处应履行好主管单位监管责任，完善管理制度，加强环卫清扫质量督导。建议区财政部门在单位落实整改的基础上，根据财政评审金额合理配置下年度项目资金。区环卫处和保洁公司应共同落实环卫清扫质量，全面提高财政资金使用效率。 附件1：2018年常德市鼎城区环卫清扫市场化项目资金收支汇总表、2018年度鼎城区环卫清扫保洁专项资金绩效目标完成情况表、财政支出绩效评价指标评分表 附件2： 2018年鼎城区环卫清扫市场化项目绩效评价调查问卷汇总表 恒信弘正会计师事务所有限责任公司 2019年10月18日 |
